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Humanitäre Ausnahmen: Was Resolution 2664 geändert hat und was fehlt

· Redaktion Helfen statt Blockieren

Am 9. Dezember 2022 beschloss der UN-Sicherheitsrat, dass humanitäre Hilfe von allen Vermögenssperren der Vereinten Nationen ausgenommen ist. Fast vier Jahre später lässt sich sagen, was die Resolution bewirkt hat: mehr Rechtssicherheit, einzelne Durchbrüche vor Ort, eine Welle von Nachahmern. Und wo sie endet: bei Sanktionen einzelner Staaten, beim Strafrecht gegen Terrorismus und bei der Vorsicht der Banken.

14Sanktionsregime der UN mit Vermögenssperren erfasst die Ausnahme seither einheitlichStimson Center, 2025
27 von 39Sanktionsregimen der EU enthielten Ende 2023 eine Ausnahme nach diesem MusterIKRK, 23.1.2024
−40 %Nachfragen von Banken zu Zahlungen des Norwegischen Flüchtlingsrats in den Monaten nach der ResolutionNRC, 15.12.2023
100 Mio.Menschen, rund gerechnet, in Syrien, Afghanistan, Jemen und dem Sahel sind auf humanitäre Hilfe angewiesenIPI, 2024, nach OCHA

Was die Resolution regelt

Bis 2022 hatte jedes UN-Sanktionsregime seine eigenen, oft engen Ausnahmen; Hilfswerke mussten für jedes Land neu prüfen, ob eine Lieferung erlaubt ist. Resolution 2664, ausgehandelt unter Führung Irlands und der USA und mit 14 Stimmen bei Enthaltung Indiens angenommen, ersetzt das durch eine einheitliche Regel: Geld, Waren und Leistungen, die für humanitäre Hilfe oder Grundbedürfnisse nötig sind, verstoßen nicht gegen die Vermögenssperren. Das gilt für Organisationen der UN, für Hilfswerke mit Beobachterstatus, für das Rote Kreuz und für weitere anerkannte Organisationen. Die Resolution erkennt an, dass Gelistete dabei beiläufig profitieren können, etwa wenn Gebühren an Stellen fließen, die eine gelistete Gruppe kontrolliert; das ist dann kein Verstoß.

Indien enthielt sich mit der Sorge, terroristische Gruppen könnten die Ausnahme missbrauchen. Deshalb galt sie für das Regime gegen ISIL und Al-Qaida zunächst nur zwei Jahre. Mit Resolution 2761 vom 6. Dezember 2024 wurde sie dort unbefristet. Humanitäre Organisationen, Staaten und UN-Fachleute berichteten nach der Studie des International Peace Institute bis dahin von keinem Beleg, dass Hilfe abgezweigt wurde oder Gelistete nennenswert mehr profitierten. Die Zeitleiste aller Schritte seit 1996 steht im Leitartikel „Erlaubt und trotzdem blockiert“.

Reichweite der Ausnahme

Links, was die Resolution rechtlich regelt; rechts, wo Hilfe trotzdem hängen bleiben kann.

Was Resolution 2664 abdecktAlle Vermögenssperren der UN14 Regime, seit 2024 auchISIL und Al-Qaida unbefristetHilfe und GrundbedürfnisseGeld, Waren, Leistungenfür humanitäre ZweckeNebennutzen ist erlaubtwenn Gelistete beiläufigprofitieren, etwa durch GebührenWas sie nicht abdecktSanktionen einzelner StaatenUS-Programme, EU-eigene Regimenur, wenn diese nachziehenStrafrecht gegen TerrorismusVerbot der Unterstützungbleibt national geregeltBanken und GeldgeberRisikoappetit, Vertragsklauselnentscheiden weiter selbstWas Resolution 2664 abdecktAlle Vermögenssperren der UN14 Regime, seit 2024 auchISIL und Al-Qaida unbefristetHilfe und GrundbedürfnisseGeld, Waren, Leistungenfür humanitäre ZweckeNebennutzen ist erlaubtwenn Gelistete beiläufigprofitieren, etwa durch GebührenWas sie nicht abdecktSanktionen einzelner StaatenUS-Programme, EU-eigene Regimenur, wenn diese nachziehenStrafrecht gegen TerrorismusVerbot der Unterstützungbleibt national geregeltBanken und GeldgeberRisikoappetit, Vertragsklauselnentscheiden weiter selbst

Quellen: UN SC/15134 und SC/15924; IPI, November 2024; Harvard PILAC, März 2024.

Wer nachgezogen hat

Weil die Resolution bindend ist, müssen alle Staaten sie in ihre Umsetzung der UN-Sanktionen übernehmen. Viele gingen weiter, als sie mussten. Die EU übernahm die Ausnahme im Februar 2023 in ihre Regime nach UN-Listen, schuf im Oktober 2023 für Niger und Sudan neue Regime mit dauerhafter Ausnahme und ergänzte im November 2023 zehn eigene Regime, darunter Myanmar, Venezuela und Simbabwe. Ende 2023 enthielten nach dem Internationalen Komitee vom Roten Kreuz 27 von 39 Regimen der EU eine Ausnahme nach diesem Muster. Lücken nannte das IKRK damals bei Syrien (nur befristet), beim weltweiten Menschenrechtsregime, beim Regime gegen Terrorismus (dort folgte im Februar 2024 eine zunächst befristete Ausnahme) und bei Iran und Moldau, wo nur wenige Organisationen begünstigt sind.

Sanktionsregime der EU mit humanitärer Ausnahme, Ende 2023

Zahl der Regime (UN-Regime, gemischte und eigene der EU), insgesamt 39.

RegimeAnzahl
Mit Ausnahme nach Muster der Resolution 266427
Ohne solche Ausnahme oder nur befristet oder eng12

Quelle: Huvé, Moulin, Ferraro (IKRK), Humanitarian Law and Policy Blog, 23.1.2024. Seitdem kam am 19.2.2024 eine zunächst befristete Ausnahme im Rahmen gegen Terrorismus hinzu (Themenblatt Hilfe). Datei daten/eu_regime_ausnahmen_2023.csv.

Die USA waren am schnellsten. Am 21. Dezember 2022 veröffentlichte das Finanzministerium Generallizenzen für Hilfswerke, Agrargüter, Medikamente und Medizinprodukte. Sie änderten nach dem Bundesregister 29 Teile der Sanktionsvorschriften. Die Teile für Kuba (31 CFR Teil 515), Iran (560), Nordkorea (510), Syrien (542) und Venezuela (591) gehören nicht dazu; für Iran, Syrien und Venezuela verweist das Ministerium auf bestehende Genehmigungen, für Kuba gelten weiter die Bedingungen des Gesetzes von 2000 mit Vorkasse und Jahreslizenz. Das Vereinigte Königreich übernahm die Ausnahme im Februar 2023 für die UN-Regime; eine allgemeine Ausnahme in seinen eigenen Regimen hatte es nach der IPI-Studie bis November 2024 nicht.

Was sich vor Ort geändert hat

Die Studie des International Peace Institute vom November 2024 sammelt Beispiele. Im Jemen bekam eine Organisation blockierte Zahlungen frei, indem sie dem Leiter der Compliance-Abteilung einer Bank die Ausnahme erklärte. In der Demokratischen Republik Kongo können Hilfswerke in Gebieten der gelisteten Gruppe M23 Gesundheitsstationen unterstützen, im Norden Malis Menschen in Gebieten der Gruppe JNIM erreichen. Geldgeber zeigten sich bereiter, Projekte in Gebieten gelisteter Gruppen zu finanzieren, berichtet für 24 Projekte in Sudan, Afghanistan und dem Kongo. Der Norwegische Flüchtlingsrat schrieb zum ersten Jahrestag, die Resolution erlaube ihm, Menschen „effizienter, wirksamer und sicherer“ zu helfen.

Dieselbe Studie zeigt die Grenze. Nach einem ersten Rückgang der Nachfragen von Banken um 40 Prozent meldete der Flüchtlingsrat später einen Anstieg des De-Risking um 300 Prozent. Warum Banken trotz Ausnahme zögern, erklärt der Artikel „Banken weltweit“.

Was fehlt

Sanktionen einzelner Staaten. Die Resolution gilt nur für UN-Maßnahmen. Wo die USA, die EU oder andere eigene Sanktionen verhängen, hängt Hilfe davon ab, ob diese Staaten freiwillig nachziehen. Der Norwegische Flüchtlingsrat fordert deshalb einheitliche humanitäre Ausnahmen in allen eigenen Sanktionen und Maßnahmen gegen Terrorismus.

Strafrecht gegen Terrorismus. Ob die Ausnahme auch die nationalen Verbote der Terrorfinanzierung und der Unterstützung erfasst, ist nach einer Studie der Harvard Law School vom März 2024 ungeklärt; der Sicherheitsrat hat dazu keine öffentliche Leitlinie gegeben. Ein Beispiel: Als die USA im März 2025 die Huthi-Bewegung Ansarallah wieder als ausländische Terrororganisation einstuften, passte das Finanzministerium sechs Generallizenzen an, unter anderem für Agrargüter und Medizin. Das Strafrecht gegen materielle Unterstützung einer solchen Organisation aus dem Jahr 1996 bleibt daneben bestehen.

Banken und Geldgeber. Eine Ausnahme erlaubt, sie verpflichtet nicht. Banken entscheiden nach Risiko und Gewinn, manche Geldgeber verlangen in ihren Verträgen weiter, die Empfänger von Hilfe gegen Listen zu prüfen, was Hilfswerke mit ihren Grundsätzen für unvereinbar halten. In mehreren Ländern arbeiten deshalb Gruppen aus Staat, Hilfswerken und Banken an praktischen Lösungen, nach IPI im Vereinigten Königreich, in den USA, Frankreich, Norwegen und den Niederlanden; in der Schweiz und in Deutschland waren solche Gruppen 2024 im Aufbau.

Kuba: erlaubt mit Bedingungen, gebremst auf beiden Seiten

Für Kuba gilt keine der neuen Ausnahmen, sondern das US-Embargo mit seinen eigenen, älteren Ausnahmen für Lebensmittel und Medizin, gebunden an Vorkasse oder eine Bank im Drittstaat. Wie diese Bedingungen zusammen wirken, beschreibt der Artikel „Überbefolgung“. Nach dem Hurrikan Melissa erhielt Kuba nach Angaben an die UN-Sonderberichterstatterin 20- bis 25-mal weniger Finanzmittel für Hilfe als Jamaika; wie viel davon Sanktionen und wie viel andere Gründe erklären, sagt die Quelle nicht. Auf der anderen Seite durften private Firmen in Kuba nach Angaben der Behörden erst 2026 direkt importieren, und die Regierung verfolgt Kritiker: Prisoners Defenders zählte im September 2026 1.351 politische Gefangene.

Zwei Sichtweisen

Was für Vorsicht spricht

Indien und andere warnten, Gruppen wie ISIL könnten Hilfe abzweigen; deshalb war die Ausnahme für dieses Regime zunächst befristet.

Die Listen bleiben bestehen: Die Ausnahme schützt Hilfe, nicht die Gelisteten. Staaten behalten das Recht, eigene Sanktionen ohne Ausnahme zu verhängen.

Was für mehr Ausnahmen spricht

Nach zwei Jahren berichteten Hilfswerke, Staaten und UN-Fachleute von keinem Beleg für Abzweigung; das war ein Grund für die unbefristete Verlängerung.

Uneinheitliche Regeln erzeugen genau die Unsicherheit, die Banken zum Rückzug bewegt. Einheitliche Ausnahmen in allen Regimen würden die Prüfung einfacher machen.

Dieser Beitrag ist eine Information und keine Rechts-, Anlage- oder Gesundheitsberatung. Er stellt keine Diagnosen. Er gibt die Sicht der Redaktion wieder, stützt sich auf die genannten Quellen und nennt Gegenpositionen. „Helfen statt Blockieren“ ist überparteilich.

Quellen

Alle Online-Quellen abgerufen am 3. November 2026. Datendateien zum Nachrechnen: daten/ dieser Reihe.

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